最高法院判例：行政行為的公定力——劉海英訴洛陽市政府土地出讓批復(fù)案

【裁判要旨】

由于行政行為具有公定力，一經(jīng)作出，不論合法與否，除因嚴(yán)重違法而依法無效外，在未經(jīng)法定機關(guān)和法定程序撤銷或變更之前，都推定為有效，對行政機關(guān)、相對人、其他利害關(guān)系人以及其他國家機關(guān)均具有約束力。征收決定也是如此，一經(jīng)作出，不論是否合法，立即發(fā)生效力，對作出決定的行政機關(guān)和被征收人都有法律約束力，并直接導(dǎo)致物權(quán)變動的法律效果。

一旦征收范圍內(nèi)的房屋被依法征收，該房屋所有權(quán)即轉(zhuǎn)歸國家所有，被征收人對其房屋不再享有所有權(quán)。城市房屋的征收也意味著建設(shè)用地使用權(quán)的收回。原土地使用權(quán)人對征收決定和補償行為不服的，可以通過行政復(fù)議、行政訴訟等法定途徑維護自身合法權(quán)益，但在房屋被依法征收之后，由于其享有的國有土地使用權(quán)已經(jīng)消滅，其針對后續(xù)的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓等行為提起訴訟則不再具有利害關(guān)系。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申1164號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）劉海英，女，1970年11月4日出生，漢族，住河南省洛陽市老城區(qū)。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）洛陽市人民政府，住所地河南省洛陽市洛龍區(qū)開元大道。

法定代表人劉宛康，該市人民政府市長。

再審申請人劉海英因訴洛陽市人民政府（以下簡稱洛陽市政府）土地出讓批復(fù)一案，不服河南省高級人民法院（2016）豫行終762號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員劉雪梅、審判員閻巍參加的合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

原審法院查明：2013年8月7日，洛陽市老城區(qū)人民政府（以下簡稱老城區(qū)政府）常務(wù)會議通過了老城區(qū)政府《關(guān)于洛陽古城（老城區(qū)東西南隅歷史文化街區(qū)）保護與整治項目國有土地上房屋征收決定》（以下簡稱《房屋征收決定》），決定對涉案土地實施征收。2014年1月6日，劉海英等人向洛陽市中級人民法院提起訴訟，請求撤銷上述征收決定，洛陽市中級人民法院于2014年9月23日作出一審判決，確認(rèn)老城區(qū)政府2013年8月7日作出《房屋征收決定》違法。目前，該案二審正在審理中。2014年8月21日洛陽市政府作出《關(guān)于洛陽古城整治與保護項目一期地塊國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓方案的批復(fù)》（洛政土〔2014〕240號，以下簡稱《批復(fù)》），同意將涉案土地以掛牌方式公開出讓。劉海英認(rèn)為該《批復(fù)》侵犯其合法權(quán)益，訴至河南省鄭州市中級人民法院，請求撤銷該《批復(fù)》。

河南省鄭州市中級人民法院一審認(rèn)為：《房屋征收決定》與《批復(fù)》雖然前后具有一定的關(guān)聯(lián)性，但卻是兩個獨立的行政行為。《房屋征收決定》雖然被人民法院的一審判決確認(rèn)違法，但在未有生效判決明確撤銷該征收決定的情況下，該征收決定應(yīng)視為具有效力的行政行為，洛陽市政府據(jù)此對已經(jīng)被收歸國有的土地作出同意公開掛牌出讓的批復(fù)與劉海英沒有法律上的利害關(guān)系，劉海英不具備本案的原告訴訟主體資格，故對其起訴，依法應(yīng)當(dāng)不予受理，已經(jīng)受理的，應(yīng)當(dāng)駁回起訴。劉海英等人糾紛的本質(zhì)為征收補償爭議，其應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)征收補償訴訟和復(fù)議案件中解決自己的問題。綜上，依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十四條第一款第二項之規(guī)定，作出（2015）鄭行初字第876號行政裁定，駁回劉海英的起訴。

劉海英不服，提起上訴。

河南省高級人民法院二審經(jīng)審理查明的事實除與一審查明的事實一致外，另查明：劉海英等人訴老城區(qū)政府《房屋征收決定》一案，該院已作出（2014）豫法行終字第00251號行政裁定，撤銷一審判決，發(fā)回洛陽市中級人民法院重審，目前案件正在審理中。

河南省高級人民法院二審認(rèn)為：本案涉案土地使用權(quán)已經(jīng)由老城區(qū)政府予以收回，在這種情況下，洛陽市政府作出批復(fù)同意公開掛牌出讓涉案土地，劉海英與該行政行為沒有法律上的利害關(guān)系，不具備本案原告主體資格，一審裁定駁回劉海英起訴并無不當(dāng)。劉海英等人雖然對老城區(qū)政府作出的《房屋征收決定》提起行政訴訟，但目前該決定并沒有經(jīng)法律程序被撤銷，仍具有法律效力。如以后該決定被依法撤銷，劉海英自可根據(jù)新的事實另行起訴。綜上，劉海英的上訴理由不能成立，其上訴請求不予支持。一審裁定正確，依法應(yīng)予維持。據(jù)此作出（2016）豫行終762號行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。

劉海英向本院申請再審稱:其房屋雖被列為征收范圍，但實際并沒有完成征收。其還持有房產(chǎn)證，說明政府沒有征收其房屋的合法手續(xù)，故政府無權(quán)作出同意公開掛牌出讓其享有的土地使用權(quán)的批復(fù)，其與該批復(fù)有法律上的利害關(guān)系。一審法院認(rèn)為“在未有生效判決明確撤銷該征收決定的情況下，該征收決定應(yīng)視為具有效力的行政行為”，等于說“違法的行政行為也有效”。何等荒唐！綜上，請求依法撤銷一、二審裁定并依法再審。

本院認(rèn)為：《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”本條在原告資格方面所確立的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，通常要考慮以下三個要素：是否存在一項權(quán)利；該權(quán)利是否屬于原告的主觀權(quán)利；該權(quán)利是否可能受到了被訴行政行為的侵害。本案中，再審申請人請求撤銷的是洛陽市政府作出的《批復(fù)》，對于自己提起訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)，再審申請人主張系基于其享有的土地使用權(quán)，并且認(rèn)為：“其房屋雖被列為征收范圍，但實際并沒有完成征收。其還持有房產(chǎn)證，說明政府沒有征收其房屋的合法手續(xù)，故政府無權(quán)作出同意公開掛牌出讓其享有的土地使用權(quán)的批復(fù)，其與該批復(fù)有法律上的利害關(guān)系。”但《中華人民共和國物權(quán)法》第二十八條規(guī)定：“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發(fā)生效力。”《國有土地上房屋征收與補償條例》第十三條第三款規(guī)定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回。”根據(jù)上述規(guī)定，一旦征收范圍內(nèi)的房屋被依法征收，該房屋所有權(quán)即轉(zhuǎn)歸國家所有，被征收人對其房屋不再享有所有權(quán)。城市房屋的征收也意味著建設(shè)用地使用權(quán)的收回，房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)亦同時收回。原土地使用權(quán)人對征收決定和補償行為不服的，可以通過行政復(fù)議、行政訴訟等法定途徑維護自身合法權(quán)益，但在房屋被依法征收之后，由于其享有的國有土地使用權(quán)已經(jīng)消滅，其針對后續(xù)的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓等行為提起訴訟則不再具有利害關(guān)系。

在提起本案訴訟之前，再審申請人先已針對征收決定提起行政訴訟，但生效裁判迄未作出。一審法院認(rèn)為，“在未有生效判決明確撤銷該征收決定的情況下，該征收決定應(yīng)視為具有效力的行政行為，洛陽市政府據(jù)此對已經(jīng)被收歸國有的土地作出同意公開掛牌出讓的批復(fù)與劉海英沒有法律上的利害關(guān)系，劉海英不具備本案的原告訴訟主體資格”。再審申請人對此提出質(zhì)疑，認(rèn)為這等于說“違法的行政行為也有效”。本院認(rèn)為，一審法院的前述論點并不“荒唐”。由于行政行為具有公定力，一經(jīng)作出，不論合法與否，除因嚴(yán)重違法而依法無效外，在未經(jīng)法定機關(guān)和法定程序撤銷或變更之前，都推定為有效，對行政機關(guān)、相對人、其他利害關(guān)系人以及其他國家機關(guān)均具有約束力。征收決定也是如此，一經(jīng)作出，不論是否合法，立即發(fā)生效力，對作出決定的行政機關(guān)和被征收人都有法律約束力，并直接導(dǎo)致物權(quán)變動的法律效果。當(dāng)然，正如二審裁定所言：“如以后該決定被依法撤銷，劉海英自可根據(jù)新的事實另行起訴。”但對于本案而言，原審法院裁定駁回起訴并無不當(dāng)，再審申請人的再審理由并不成立。

綜上，再審申請人劉海英的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人劉海英的再審申請。