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最高法院行政庭會議紀要:違法建筑被違法強制拆除后當事人的損失賠償問題
案情摘要
2006年,自然人甲未經規劃審批在本村集體土地上建成廠房一間。2014年5月,縣規劃局對甲作出責令停止建設并限期拆除決定,認定:甲未經規劃行政許可,擅自在集體土地上搭建廠房,違反了《城鄉規劃法》第四十條之規定,責令立即停止建設,并限三天內自行無償拆除,逾期不履行決定,將依照《城鄉規劃法》第六十八條規定,查封施工現場并組織強制拆除。甲不服縣規劃局的決定,向縣政府申請行政復議??h政府認為涉案廠房確屬違法建筑,依法維持了縣規劃局的決定。甲申請行政復議的當天,縣政府控建拆違工作領導小組辦公室(以下簡稱縣控建拆違辦)發布違法建筑限期拆除報告,載明:根據《城鄉規劃法》第六十八條和《行政強制法》第四十四條之規定,責令甲在第二天8:00之前自行無償拆除違法建筑,逾期未自行拆除,縣規劃局、縣控建拆違辦將依法對違法建筑實施強制拆除。因甲未按期履行拆除義務,縣政府組織有關單位于報告發布第二日上午對甲的廠房進行了強制拆除。甲向人民法院提起行政訴訟,請求確認強制拆除行為違法,并賠償相關損失。人民法院經審查認為,強制拆除行為程序重大違法,遂確認該行為違法。但在賠償問題上,就是否對被認定為違法建筑的損失進行賠償產生分歧。
法律問題
違法建筑被違法強制拆除時,當事人的損失是否應予賠償?
不同觀點
甲說:不應賠償
行政機關及其工作人員違法行使職權給當事人合法權益造成損害的,當事人可以通過申請行政賠償予以救濟。即行政行為的違法性與被損害利益的合法性是當事人賠償訴求得到支持需要同時具備的條件。違法建筑不屬于《國家賠償法》應予保護的范圍的,當事人的行政賠償訴求不應支持。
乙說:應予賠償
違法建筑拆除過程中,也存在合法利益保護問題。行政機關應當在調查、認定的基礎上,依照法定的權限、方式、步驟實施行政強制拆除行為。因為違法實施行政強制拆除行為造成當事人合法權益損失的,行政機關應予依法行政賠償。
法官會議意見
采乙說
依法行政是行政機關在行政職權行使過程中應當遵循的基本準則,也是我國立法、行政、司法所要實現的共同目標。現階段,我國法律法規從實體到程序,對于行政機關行使行政職權進行了全方位的規范,區別于針對公民權利保護的“法不禁止皆可為”,“法無授權不可為”“法定職責必須為”是行政機關行使國家公權力時必須遵循的基本準則。這些準則要求行政機關在職權行使過程中,即使面對違法當事人的違法行為,也要嚴格依照法律規定進行處理。違法實施強制拆除違法建筑給當事人合法權益造成損失的,行政機關應予賠償。
意見闡述
一、保護與監督并重的行政訴訟目的
保護公民、法人和其他組織的合法權益是行政訴訟的首要目的。行政機關實施的行政行為既包含賦予當事人某種資格、給付當事人某種利益的受益性行政行為,亦包含給予當事人某種限制、課以當事人某種義務的損益性行政行為。應當認定的資格未認定、應當給付的利益未給付或不適當給予限制、課以義務等行政行為都會使當事人的合法權益受到損害。
監督行政機關依法行使行政職權是行政訴訟的重要目的。行政權力涉及社會生活的方方面面,與每一個人都休戚相關,具有無限“廣泛性”;同時,行政權力具有天然的“擴張性”,如不加限制,極易導致專橫、濫用甚至腐敗。行政訴訟作為監督、約束行政權力行使的重要途徑,在保證行政權力有效行使而不致被濫用方面發揮著至關重要的作用。人民法院對納入行政訴訟范圍的行政立法、行政管理、行政處罰、行政強制等行政行為依照實體及程序行政法律規范,從行政機關實施行政行為的職權、依據、方式、步驟等方面全方位予以合法性審查,并通過對行政行為的撤銷、確認違法等否定性評價或責令行政機關承擔賠償責任的方式使當事人受到損害的合法權益得以救濟。
監督行政權力是為了更好地保護合法權利,保護合法權利是監督行政權力的意義所在。監督是手段,保護是目的,二者有機統一,相輔相成,共同推動行政爭議的實質化解。
二、保護與監督在行政訴訟中的實現方式
(一)絕對的合法性審查
《行政訴訟法》第六條規定,人民法院審理行政案件,對行政行為是否合法進行審查。即行政訴訟以合法性審查為原則。該合法性審查要求包含實體與程序兩方面的內容:一是實體合法,即行政機關作出的行政行為,是否有法律依據,是否在其法定職權范圍內作出,適用的法律、法規是否正確等。如行政機關作出一個規劃處罰決定,法院在審查時,要看該行政機關是否具有作出規劃行政處罰的職權,被處罰的當事人是否存在《城鄉規劃法》規定的違法行為,該規劃處罰決定是否有《城鄉規劃法》等相關實體法依據等。二是程序合法,即行政機關作出行政行為的方式、步驟、時限等是否符合法律規定。如行政機關實施的拆除違法建筑這一事實行為,法院要根據《行政強制法》的規定審查行政機關是否依法履行了書面催告、聽取當事人的陳述和申辯、作出強制執行決定、公告等程序。如果行政機關實施強制拆除行為時沒有遵守這些程序性規定,也會因違反正當程序原則引起拆除行為被確認違法甚至行政賠償的法律后果。
(二)有限的合理性審查
人民法院行政訴訟以合法性審查為原則,合理性一般屬于行政機關自由裁量的范圍,法院不應過多干涉。但實踐中,合法性與合理性并非絕對對立,二者實際只是程度上的區別,嚴重的不合理就會成為違法?!缎姓V訟法》第七十條將濫用職權、明顯不當規定為人民法院可對行政行為判決撤銷的情形,表明人民法院在行政訴訟中也對行政行為進行有限的合理性審查。有限的合理性審查原則要求人民法院司法審查過程中應注意到行政行為的適當性,即行政機關采取的措施及方法是否有助于行政目的的實現。如實踐中比較普遍的自然人(多數為集體經濟組織成員)在集體土地上建設養殖場的問題。對于他們是否需要辦理規劃審批手續,各地規定不一,目前法律上亦不明確,實踐中爭議很大。例如,某地規劃部門從未給所轄范圍內養殖場辦理過規劃審批手續,這種情況下,如果規劃部門對轄區內早已建成并長期經營的的養殖場以其不符合規劃為由,作出責令退出土地、拆除違法建筑并罰款的處罰,明顯不符合《城鄉規劃法》維護城鄉規劃目的之實現。有限的合理性審查原則還要求法院審查過程中應注意到行政行為的必要性,即在有多種可達成行政目標的方法可供選擇時,行政機關應選擇對相對人權益侵害最小的方式,不能超出必要的限度。如針對相對人未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的事實,能夠通過責令停止建設、采取改正措施的方式消除規劃違法情形的,規劃部門不得采取限期拆除、沒收違法標的的處罰方式。
三、同類案件的裁判思路
(一)部分違法建筑存在的合理性
所謂違法建筑,是指違反《土地管理法》《城鄉規劃法》《公路法》《水法》等實體法律規范規定進行建造的建筑物、構筑物。以不符合《城鄉規劃法》要求的違法建筑為例,主要包括未依法取得規劃許可手續和未按照規劃許可手續要求進行建設的建筑物。
違法建筑形成的原因是多方面、多層次的。大多數的違法建設屬于因當事人自身的原因、自建設時即違法的違法建設,往往具有非法占用耕地、破壞生態環境等嚴重危害性,對該類違法建筑要采取“零容忍”的態度,不僅要堅決予以拆除,當事人還要付出承擔拆除違建費用等代價。但不可否認,除了當事人自身的原因外,前些年部分地區片面追求經濟發展,部分行政機關以罰款代處罰,甚至政策的調整、法律的修改等原因也造成實踐中部分違法建筑的存在。
(二)強拆行為的合法性與合理性審查
行政訴訟以行政行為為標的,具體到強制拆除案件中,人民法院主要就行政機關實施的強制拆除行為進行審查,該審查內容包括:(1)強拆職權、依據是否充分,如強拆機關是否具有《城鄉規劃法》《行政強制法》規定的強制執行權,其實施強拆行為是否以行政機關依法作出的行政決定為依據?(2)強拆程序是否合法,如是否按照法定的要求履行了催告、聽取陳述和申辯、作出強制執行決定、公告等程序?是否等待當事人對執行依據的復議、訴訟期限屆滿才實施強拆行為?(3)拆除方式是否明顯不當,如強拆是否為達到行政管理目的所必需?強拆措施是否審慎、善意,而非過于蠻橫、暴力?是否盡可能將對當事人的損害限制在最小范圍和限度之內?以本案為例,縣控建拆違辦在甲對責令停止建設并限期拆除決定申請復議的當天,發布違法建筑限期拆除報告,責令當事人在報告發布第二天8:00之前自行拆除違法建筑,且報告發布第二天涉案廠房即遭強制拆除,前述情形明顯不符合《行政強制法》規定的強制拆除程序。行政機關給當事人預留的自行拆除時限過短,突破了普通人正常完成的時限要求,變相剝奪了當事人自行拆除的選擇權,違法且明顯不當。
(三)違法強拆違法建筑可能造成的合法權益損害
違法建筑是違反實體法律規范的非法建設行為形成的建筑物、構筑物,本身不是合法財產,不屬于《國家賠償法》規定的應予保護的合法權益。但違法建筑內物品、拆除后留下的建筑材料等,并未被沒收,仍應歸屬于原權利人所有。通過當事人自行拆除行為或行政機關謹慎拆除行為本可以避免的違法建筑內物品損失、仍可使用的建筑材料損失等,因行政機關強拆行為違法或明顯不當而未能避免或損失擴大,是對當事人合法權益的損害,行政機關應承擔賠償責任。
來源:最高人民法院行政庭編著《最高人民法院行政審判庭法官會議紀要(第二輯)》。本文系“津法善行”與“行政法實務”公眾號編輯傾心整理,轉載請予以注明!