根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，原告在起訴時必須有明確的被告。通常而言，根據(jù)“誰行為，誰被告；行為者，能處分”的原則，原告以作出行政行為的主體作為被告。但是，房屋被強拆時，由于其特殊性，原告有時很難舉證證明房屋到底是被誰拆的，從而使得原告在向人民法院起訴時存在障礙，導(dǎo)致對于適格原告的判斷變得更加復(fù)雜。雖然《最高人民法院行政法官專業(yè)會議紀(jì)要（1-8）》之《會議紀(jì)要（五）》中的第4點對于“強制拆除行為適格被告的確定”有較為詳細(xì)的規(guī)定。該紀(jì)要從6個方面對被告的確定予以明確，不過也不是很周全。本文根據(jù)該紀(jì)要，結(jié)合《最高人民法院關(guān)于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規(guī)定》法釋〔2021〕5號等有關(guān)法律規(guī)定和司法實踐中的有關(guān)案例，對房屋被強制拆除后如何確定適格被告進(jìn)行梳理。此種情況主要是指原告有初步證據(jù)或者充分證據(jù)證明拆除其房屋的主體，按以下四種情況分別處理：1、以實施拆除行為的有法定職權(quán)機關(guān)為被告。主要指原告能夠舉證證明行政機關(guān)實施了與相關(guān)的強拆行為，此時總體堅持“誰行為，誰被告”的原則，根據(jù)不同情況區(qū)別對待。①原告提供的證據(jù)能夠證明市縣人民政府、或其土地行政主管部門、征收管理機構(gòu)等有法定職權(quán)的機關(guān)組織實施強制拆除的，這個是最為明確也最好辦的，既不存在原告舉證不能的問題，也不存在被告不明的情況，那么對應(yīng)地以組織實施的主體為被告，即以市縣人民政府或土地行政主管部門、征收管理機構(gòu)為被告。②如果原告能夠證明行政機關(guān)作出了強制拆除決定的，那么通常應(yīng)當(dāng)以作出強制拆除決定的行政機關(guān)為被告，不過，如果原告有證據(jù)證明系縣級以上人民政府具體實施外，那么則由具體實施的縣級以上人民政府作為被告。如果沒有強制拆除決定書的，那么也是以具體實施強制拆除等行為的行政機關(guān)為被告。③縣級以上地方人民政府已經(jīng)作出國有土地上房屋征收與補償決定，公民、法人或者其他組織不服具體實施房屋征收與補償工作中的強制拆除房屋等行為提起訴訟的，以作出強制拆除決定的行政機關(guān)為被告；如果沒有強制拆除決定書的，以縣級以上地方人民政府確定的房屋征收部門為被告。2、實施拆除行為主體無法定職權(quán)的，則以市縣人民政府或委托機關(guān)為被告。如果具體實施拆除行為的主體沒有法定職權(quán)，該主體只是縣市人民政府設(shè)置的臨時機構(gòu)實施的，則以該市縣人民政府為被告。如果行政機關(guān)委托實施的，則以委托機關(guān)為被告。一方面，被征收人提供的證據(jù)能夠證明市縣人民政府成立的臨時機構(gòu)等組織實施強制拆除的，以市縣人民政府為被告。另一方面，有證據(jù)證明鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處、村民委員會、居民委員會、建設(shè)單位等主體實施的強制拆除行為是受行政機關(guān)委托實施的，以委托的行政機關(guān)為被告。具體實施的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處、村民委員會、居民委員會、建設(shè)單位等主體，可作為共同被告或第三人，依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。3、無權(quán)行政機關(guān)實施拆除的，以該實施機關(guān)為被告。當(dāng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 人民政府、街道辦事處等主體未經(jīng)市縣人民政府、土地行政主管部門或者征收管理機構(gòu)委托、部署等，擅自以自已名義實施強制拆除的，以具體實施的單位為被告。這里需要指出的是，如果有征地批復(fù)、征地公告、征地補償安置方案公告等，由于這些批復(fù)、公告等征地行為能夠證明市縣人民政府等有法定職權(quán)的行政機關(guān)具備強拆動機，那么可以適用隨后要闡述的推定規(guī)則，即推定市縣人民政府等有法定職權(quán)的行政機關(guān)為強拆的組織者，并以其作為被告。二、沒有證據(jù)證明實施拆除行為的主體，但有強拆動機證據(jù)的在強拆糾紛中，有時由于原告缺乏相關(guān)證據(jù)證明是誰實施了強拆行為，但是可以查找到能夠證明行政機關(guān)有強拆動機的證據(jù)，比如，行政機關(guān)作出了征收決定、強制拆除等決定，或者發(fā)布了有關(guān)公告、方案等，人民法院通常根據(jù)職權(quán)法定及舉證責(zé)任作出認(rèn)定或推定。在適用推定時，堅持以下原則。一是堅持職權(quán)法定原則。當(dāng)原告僅能提供房屋被強拆的照片等事實證據(jù)時，有法定的行政機關(guān)也不能提供相關(guān)反證證明不是其所為，在初步排除其他純粹民事侵權(quán)和刑事犯罪的前提下，那么根據(jù)職權(quán)法定原則，推定強拆系有強拆職權(quán)的行政機關(guān)所為。二是堅持高度關(guān)聯(lián)性原則。當(dāng)原告提供了有關(guān)行政機關(guān)實施了發(fā)布征收公告、補償方案等初步證據(jù)時，在被告不能提供反證系其強拆時，且排除犯罪等其他因素的，那么從前述的征收行為可以判斷行政機關(guān)具有強拆的動機，與強拆高度關(guān)聯(lián)，從而可推定系該行政機關(guān)所為。三是堅持受益原則。主要是指有相關(guān)證據(jù)證明行政機關(guān)實施了有關(guān)的行政行為，具備強拆的動機，房屋強拆的直接受益人是系該行政機關(guān)，在排除其他犯罪等因素所致后，那么可推定強拆系行政機關(guān)所為。四是堅持排他性原則。主要是指適用推定時應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行排他性考量，即該強拆行為是否其他民事主體單獨實施的民事侵權(quán)行為，或者系其他犯罪行為所致，如果該強拆是民事侵權(quán)或者犯罪所致，則不能推定系行政機關(guān)所為，而應(yīng)由民事和刑事程序解決該強拆糾紛。綜上，如果案涉強制拆除行為與房屋所在區(qū)域征收行為的緊密聯(lián)系，或者行政機關(guān)系受益主體，或者有相關(guān)證據(jù)證明行政機關(guān)有強拆動機，或者行政機關(guān)有法定職權(quán)，而行政機關(guān)不能提出不是其實施的反證，且能夠排除存在因其他民事侵權(quán)行為或刑事犯罪行為導(dǎo)致的房屋毀損滅失的情形，那么就可適用推定規(guī)則。需要說明的是，適用推定規(guī)則確定被告的，當(dāng)行政機關(guān)等提出反證時，允許被推翻。1、原告和行政機關(guān)均沒有證據(jù)證明行政機關(guān)作出強制拆除決定等行為的。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第25條第1款規(guī)定：“市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作過程中作出行政行為，被征收人不服提起訴訟的，以房屋征收部門為被告。”因此，當(dāng)原告和行政機關(guān)都沒有證據(jù)證明行政機關(guān)作出房屋征收補償決定、強制拆除決定等行政行為時，但是原告有相關(guān)證明行政機關(guān)具有強拆動機的證據(jù)，此時一般以縣級人民政府確定的房屋征收部門為被告。比如，最高院(2023)最高法行申487號鄧?yán)蛟V湖北省武漢市青山區(qū)人民政府強制拆除房屋一案認(rèn)為：“《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十五條第一款規(guī)定……本案中，鄧?yán)蛭挥谖錆h市青山區(qū)××街坊××號的房屋在征收范圍內(nèi)，武漢市青山區(qū)城區(qū)改造更新局（以下簡稱青山區(qū)城改局）系涉案征收項目確定的房屋征收部門。原審認(rèn)為在沒有證據(jù)證明有行政機關(guān)作出強制拆除決定的情況下，應(yīng)以青山區(qū)城改局為被告，青山區(qū)政府并非本案適格被告，并無不當(dāng)。”2、縣級以上地方人民政府已經(jīng)作出征收與補償決定的。鑒于人民政府已經(jīng)作出了征收補償決定等征收行為，那么以作出該決定的人民政府作為征收主體是沒有疑問的，根據(jù)職權(quán)法定原則，如果人民政府不能提出反證，那么可以推定由該縣級以上人民政府承擔(dān)強拆的責(zé)任，作為強拆的被告。比如，最高院(2018)最高法行再113號裁定認(rèn)為：“在無主體對強拆行為負(fù)責(zé)的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)職權(quán)法定原則及舉證責(zé)任作出認(rèn)定或推定。如果用地單位、拆遷公司等非行政主體實施強制拆除的，應(yīng)當(dāng)查明是否受行政機關(guān)委托實施……李某、張某起訴時向一審法院提交的證據(jù)，可以初步證明惠民縣政府負(fù)有涉案房屋所在區(qū)域征收與補償?shù)姆ǘ氊?zé)……在惠民縣政府無法舉證證明非其所為的情況下，可以推定其實施或委托實施了被訴強拆行為并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。”3、非行政主體自認(rèn)實施強制拆除的。對于民事等非行政主體參與的情況，不能僅憑該民事主體的自認(rèn)就認(rèn)定系民事主體實施，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況進(jìn)行判斷。①如果該民事主體系獨立于行政機關(guān)之外的，或者該民事主體與被拆房屋的此次征收的行政機關(guān)沒有任何關(guān)聯(lián)，則可以認(rèn)定為該民事主體獨立實施的行為，以該民事主體為被告進(jìn)行民事訴訟。②如果原告提供的證據(jù)能夠初步證明該強制拆除行為系行政主體基于征收職權(quán)組織的，或者該非行政主體與實施此次征收的行政機關(guān)有共同意思聯(lián)絡(luò)、曾經(jīng)共同參與實施此項目相關(guān)行為的，即使具體實施強拆的為非行政主體，也可認(rèn)定系行政機關(guān)的助手或輔助者，可推定市縣人民政府土地行政主管部門或征收管理機構(gòu)為被告。 不過，有相反證據(jù)足以推翻的除外。比如，最高院（2021）最高法行再456號衡陽市耀德貿(mào)易有限責(zé)任公司訴湖南省衡陽市珠暉區(qū)人民政府行政強拆違法及行政賠償一案認(rèn)為：“涉案房屋雖然系房屋所在地的廟會成員拆除……應(yīng)當(dāng)認(rèn)定系職權(quán)主體與非職權(quán)主體在征收拆遷中基于共同意思聯(lián)絡(luò)、共同參與下實施的強制拆除。村民委員會、廟會等組織僅系行政機關(guān)的行政助手和行政輔助者……在涉案房屋的強制拆除與金甲嶺小城鎮(zhèn)建設(shè)存在高度關(guān)聯(lián)的情況下，除非珠暉區(qū)政府能提供相反證據(jù)證明其與拆除行為完全無關(guān)，否則可以推定涉案強制拆除行為在珠暉區(qū)政府主導(dǎo)下實施，其系涉案強拆行為的責(zé)任主體。”另外，對于非行政主體實施的強拆行為，只要有證據(jù)證明行政機關(guān)參與了相關(guān)強拆行動，就視為行政機關(guān)委托非行政機關(guān)而實施，應(yīng)由參與的行政機關(guān)承擔(dān)責(zé)任。最高院（2019）最高法行申3190號劉結(jié)明訴東莞市塘廈鎮(zhèn)政府、東莞市政府駁回行政復(fù)議申請一案認(rèn)為：“在非公權(quán)力單位實施強制拆除情形下，行政機關(guān)的參與視為對非公權(quán)力單位的委托，責(zé)任應(yīng)當(dāng)由委托的行政機關(guān)承擔(dān)，而不是由實施強制拆除的非公權(quán)力單位承擔(dān)。”4、原告可以行政機關(guān)工作人員在現(xiàn)場參與強拆等證據(jù)的。雖然原告不能提供其他書面的證據(jù)證明房屋被拆與行政機關(guān)高度關(guān)聯(lián)，但是，原告可以提供其他證明行政機關(guān)工作人員參與強拆等證據(jù)的，比如，原告可以提供照片、錄像或者證人證言等能夠證明行政機關(guān)工作參與強拆的，如果該行政機關(guān)具備強拆的法定職權(quán)，則以該行政機關(guān)作為被告。如果該行政機關(guān)沒有強拆法定職權(quán)，則以對應(yīng)的具備法定職權(quán)的行政機關(guān)作為被告。三、無證據(jù)證明強拆與行政機關(guān)相關(guān)聯(lián)且無主體自認(rèn)的當(dāng)合法房屋被強制拆除時，原告既沒有提供證據(jù)強拆與行政機關(guān)相關(guān)聯(lián)的補償決定等直接證據(jù)或者強拆動機證據(jù)，又無主體自認(rèn)實施，人民法院根據(jù)原告提供的證據(jù)以及依職權(quán)調(diào)查后均無法確定或推定適格被告的，那么該強拆行為涉嫌構(gòu)成犯罪，可依法移送有關(guān)部門處理。根據(jù)法律規(guī)定，只要求原告起訴的是特定、可識別的行政機關(guān)，就符合“有明確的被告”的要求，至于原告所訴請的被告是否正確，是法院在審理階段應(yīng)當(dāng)著重審查的內(nèi)容。如果原告錯列了被告，人民法院是否可以直接駁回起訴。對此，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待。首先，人民法院經(jīng)審查后發(fā)現(xiàn)原告錯列了被告，應(yīng)當(dāng)協(xié)助原告進(jìn)一步確定被告，并釋明和引導(dǎo)原告變更被告，如果原告拒絕變更，則可駁回其起訴。比如前述的最高院（2021）最高法行再456號行政強拆違法及行政賠償一案認(rèn)為：“確定行政訴訟正確、適格的被告，是原告和人民法院共同的責(zé)任和義務(wù)……即使人民法院認(rèn)為耀德公司錯列被告，亦應(yīng)當(dāng)協(xié)助耀德公司準(zhǔn)確確定被告，加以釋明引導(dǎo)，而不能逕行駁回耀德公司的起訴。”
