房屋搬遷補償協議是行政機關實施協議搬遷項目過程中與相對人簽訂的協議，其不同于法定房屋、土地征收補償安置協議之處在于，搬遷協議的簽訂、履行等存在法律法規缺位、協議簽訂主體多元等情形，導致搬遷協議行政案件占比較大、行政機關敗訴率較高。法院在對協議搬遷的合法性予以一定程度認可的基礎上，通過對搬遷協議行政糾紛主要類型、運行機理以及司法審查方式作進一步探索和思考，從而實現規范行政機關依法拆遷，保護被搬遷人合法權益，統一裁判尺度的目的。
房屋搬遷補償行政協議（以下簡稱搬遷協議）并非法定概念或協議種類，又被稱為非征收拆遷補償協議、房屋拆遷協議、不動產搬遷收購協議等。搬遷協議與國有土地上房屋征收補償安置協議、集體土地征地補償安置協議區別在于，搬遷協議沒有明確的法律依據，協議所涉地塊一般未履行法定征收程序，行政機關通過與被搬遷人簽訂協議，就房屋、土地等搬遷補償安置達成一致意見，以實現征地、拆遷之目的。雖然《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》）等對征地拆遷程序有明確規定，但搬遷協議亦時常見諸于行政管理實踐之中。由于搬遷協議的簽訂、履行等存在法律法規缺位、協議簽訂主體多元等情形，極易導致被搬遷人權利受侵害，同時也是行政機關規避土地用途管制的風險點。協議搬遷通常關涉當地重大項目、區域規劃、政策落實等，法院難以對協議搬遷行為以無法律規定為由做“釜底抽薪”式的審查，只能在對協議搬遷行為予以一定程度認可的基礎上，以保障被搬遷人安置補償利益不受損害為基本思路作出裁判。本文以包含各級法院的367份搬遷協議行政裁判文書為樣本，對搬遷協議行政糾紛的產生原因、運行機理以及司法審查方式作進一步探索和思考，從而實現規范行政機關依法拆遷，保護被搬遷人合法權益，統一裁判尺度的目的。
行政協議被譽為“柔性”行政管理方式，行政機關與相對人之間體現的是合作、協商、伙伴關系，行政機關與相對人簽訂搬遷協議，理論上本應發揮在征地拆遷中“潤滑劑”的作用，從而減少沖突、對抗，更快捷地實現行政管理目的。但實踐中，因搬遷協議引發的糾紛，并不比征收決定、補償決定甚至強制拆除行為少，同時，與民事合同糾紛更多體現于協議履行、變更、解除等不同，搬遷協議糾紛多圍繞協議簽訂過程展開。搬遷協議存在諸多值得關注和解決的領域。《征補條例》第25條規定了征收補償條例簽訂主體為房屋征收部門，《土地管理法實施條例》第29條則規定縣級以上地方人民政府組織有關部門與被征收人簽訂征地補償安置協議。上述法定征地拆遷協議的簽訂主體較為明確、穩定。搬遷協議的簽訂主體則較為多元，通常包括鄉鎮政府、街道辦事處、開發區管委會，甚至還包括村集體經濟組織、拆遷公司等。這對當事人及時、正確維權產生了一定影響，也容易引發搬遷協議是否屬于行政協議的爭議。行政機關實施協議搬遷項目的法律規定缺位、協議簽訂主體多元等情形，是導致搬遷協議案件行政機關敗訴率較高的主要原因。有的行政機關為盡早簽訂協議、推進項目，加之具體實施搬遷的人員素質良莠不齊，導致在簽訂協議過程中更容易滋生恣意，甚至采用暴力逼遷行為，由此導致協議被法院撤銷、確認無效或者違法。與之相反，國有土地上房屋征收補償協議基于其程序規范、協議簽訂主體法定等原因，通常不會引發爭議。實踐中，有的協議搬遷項目與法定征收拆遷項目重疊。即使相關地塊被納入征收范圍，行政機關仍優先選擇協議搬遷，直到出現無法達成協議的“釘子戶”再采用法定征收途徑。此種方式容易引發相同地塊不同被征收人之間補償的不公平、不透明。有的地塊行政機關通過協議搬遷方式后，只剩下幾戶甚至一戶被搬遷人，此時行政機關再作房屋征收決定，容易被當事人認為是“量身定做”而引發質疑。行政機關實施協議搬遷過程中引發的爭議主要包括，一是針對搬遷協議本身提出異議，如認為協議違法、無效、可撤銷，要求履行協議等；二是因簽訂協議衍生的糾紛，如當事人認為行政機關未與之簽訂協議而直接起訴要求安置補償。行政機關與被搬遷人簽訂協議后，被搬遷人或者利害關系人認為行政機關未履行或者未完全履行協議提起訴訟。如于某訴某鎮政府要求履行拆遷補償協議案中，于某認為鎮政府未履行拆遷協議約定的安置單體住宅的義務提起訴訟。又如王某訴某街道辦事處要求履行農村危房補償安置協議案中，王某認為在其已經履行交房義務的情況下，街辦以房屋權屬不明為由拒絕履行協議違反約定。 此類案件的起訴人通常非協議簽訂人而是利害關系人，包括家庭成員、房屋共有人、遺產繼承人、公房租賃人等，原告一般認為其對被搬遷房屋享有所有權或繼承權，行政機關未經原告同意與其他人簽訂搬遷協議。如陳某訴某住房和城鄉建設局房屋搬遷協議案中，陳某認為住建局與成某簽訂的搬遷協議中包含陳某的廠房，要求確認協議無效。又如江某訴某街道辦事處房屋搬遷協議案中，江某認為其是被搬遷房屋的所有權人，街辦與江某女婿簽訂協議無效。 當事人認為行政機關在未履行征地手續、未發布征收決定的情形下，實施協議搬遷，導致簽訂的協議因違反法定職權、未遵守法定程序而屬于違法協議。如周某訴某街道辦事處房屋搬遷協議案中，周某認為，被告在沒有合法有效批準文件的情形下以某項目六期及周邊地塊項目動遷指揮部的名義，對聯合村三組實施拆遷違法。又如蔡某訴某鎮政府房屋搬遷協議案中，原告認為被告未有任何征收土地、房屋的合法手續，而是借用某大道建設的名義，建設未經依法批準建設的工業園區，屬于重大明顯違法。相對人簽訂協議后，認為行政機關在簽訂協議時存在欺詐、脅迫、顯示公平等可撤銷情形，要求法院撤銷協議。如謝某訴某鎮政府房屋搬遷協議案中，謝某認為鎮政府通過欺詐、脅迫的方式逼其簽訂協議，要求撤銷。周某訴某住房和城鄉建設局、某街道辦事處房屋搬遷協議案中，周某認為拆遷公司工作人員對其采取暴力手段、尋釁滋事以及人身安全受到嚴重威脅后被迫簽訂協議，要求撤銷。又如明某訴某街道辦事處房屋搬遷協議案中，明某認為案涉協議是空白協議，不是其真實意思表示，要求撤銷。（五）認為行政機關未與原告簽訂協議，直接起訴要求被告安置補償此類案件原告提起訴訟不是直接針對協議，而是認為行政機關與其他人簽訂協議，未與之簽訂協議，直接起訴要求行政機關安置補償。如施某芹、趙某訴某街道辦事處要求履行安置補償職責案中，原告認為街辦將施某芹與其父親施某根作為一戶，并與施某根簽訂協議不合理，要求將施某芹、趙某作為一戶予以安置補償。
