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最高法院案例：對于征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋進行安置補償，多年后才予強制拆除的，如何補償或賠償？
【裁判要旨】
產權保護規則的正確選擇，是提高產權保護水平的關鍵一步。要考慮到房屋不同于其他財產，關系到當事人的基本生存權利，所作賠償應當遵循公平合理的原則，努力保障和滿足當事人的基本生活需要。對于征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋進行安置補償，多年后才予強制拆除的，如果繼續按照集體土地征收時的價格進行安置補償，顯然會嚴重損害當事人的合法權益。有必要考慮城鎮化過程中房屋產權普遍升值很高的實際情況。涉案房屋所在地在被強拆時已經轉為國有土地，納入城市規劃區，為切實保障當事人的基本生存權利，應當參照執行國有土地上房屋征收補償標準進行補償。
在征收案件中，評估報告是確定房屋補償價值的核心證據。評估中如何選擇評估時點，很大程度上決定了案件爭議能否得到實質化解，合法權益能否得到充分保障。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規定的“應當對被征收房屋所有權人給予公平補償”原則，應貫穿于征收與補償的全過程，否則將影響正常的生產生活秩序和社會穩定。房屋作為一種特殊的財物價格波動較大，為了最大限度的保護當事人的權益，房屋損失賠償時點的確定，應當選擇最能彌補當事人損失的時點。在房屋價格增長較快的情況下，以違法行政行為發生時為準，無法彌補當事人的損失。以法院委托評估時為準，更加符合公平合理的補償原則。
中華人民共和國最高人民法院
行 政 賠 償 判 決 書
（2015）行提字第20號
再審申請人易建國、易建輝訴被申請人湖南省長沙市岳麓區人民政府（以下簡稱岳麓區政府）房屋強拆行政賠償一案，湖南省長沙市中級人民法院于2011年10月8日作出（2011）長中法賠字第0001號行政賠償判決：一、由岳麓區政府賠償違法拆除易建國、易建輝房屋所造成的經濟損失共計164116.11元；二、駁回易建國、易建輝要求岳麓區政府賠償動產經濟損失33448元的訴訟請求。易建國、易建輝不服提起上訴后，湖南省高級人民法院于2011年12月8日作出（2011）湘高法行終字第106號行政賠償判決：駁回上訴，維持一審賠償判決。易建國、易建輝仍不服，向本院申請再審。本院于2014年6月6日作出（2012）行監字第582-1號行政裁定，提審本案。提審后，本院依法組成合議庭公開開庭審理了本案。再審申請人易建國及其委托訴訟代理人劉建民，再審申請人易建輝，被申請人岳麓區政府的委托訴訟代理人謝伊妮、王樂軍到庭參加訴訟。被申請人負責人因公未能出庭應訴。本案現已審理終結。
湖南省長沙市中級人民法院一審查明................................
易建國、易建輝不服一審賠償判決，向湖南省高級人民法院提起上訴........
易建國、易建輝不服二審賠償判決，向本院申請再審........
本院認為：..........對爭議焦點分述如下：
一、關于房屋損失的賠償標準和范圍
.......
盡管本案系行政賠償之訴，但其實質仍屬于房屋征收的行政補償范疇。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條規定：“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：（一）被征收房屋價值的補償；（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；（三）因征收房屋造成的停產停業損失的補償。市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。”《長沙市國有土地上房屋征收與補償實施辦法》（以下簡稱《長沙市國有征補辦法》，2011年12月實施）第二十五條規定：“作出房屋征收決定的市、區、縣（市）人民政府對被征收人給予的補償包括：（一）被征收房屋價值的補償；（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；（三）因征收房屋造成的停產停業損失的補償。”為確保再審申請人得到公平合理的賠償，有效保護當事人房屋的合法產權，應當參照《國有土地上房屋征收與補償條例》和《長沙市國有征補辦法》有關規定，確定房屋損失的賠償標準和賠償范圍。
二、關于涉案房屋的用途認定
《長沙市國有征補辦法》第二十六條規定：“被征收房屋的建筑面積、結構、用途等，一般以房屋權屬證書和房屋登記簿的記載為準；房屋權屬證書與房屋登記簿不符的，除有證據證明房屋登記簿確有錯誤外，以房屋登記簿為準。”由于涉案房屋系1987年建成的農村住宅，未辦理房屋所有權登記證件，本院根據望國土鄉字第335號《非耕地建房許可證》載明的“易桂秋申請建房住宅基地……同意利用廢棄余坪、荒山劣地改造建房，用地面積100平方米，不占耕地，由村、組落實地址，劃定四至范圍”，認定涉案房屋系住宅用途。《國務院辦公廳關于認真做好城鎮房屋拆遷工作維護社會穩定的緊急通知》（國辦發明電[2003]42號）第四條規定：“各地要本著實事求是的原則，采取積極有效的措施，切實解決城市房屋拆遷中久拖不決的遺留問題。對拆遷范圍內產權性質為住宅，但已依法取得營業執照經營性用房的補償，各地可根據其經營情況、經營年限及納稅等實際情況給予適當補償。”為證明房屋屬于“居改商”的，應當提交相應的營業執照、稅務登記證、納稅記錄等經營手續。然而，從再審申請人的舉證情況看，一是未提交相關的稅務登記證和納稅記錄，二是提交的營業執照（復印件），頒證時間均在強拆行為發生之后，且證載營業地點與涉案房屋原地址不一致。故再審申請人缺乏充分的證據證明涉案房屋屬于商用性質，有關自建成后第一層即為“居改商”之主張，缺乏證據支持。
三、關于土地使用權類型的認定
根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第八條以及《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第八條第一款之規定，土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。結合本案查明的事實，涉案國有土地使用權類型不符合出讓情形，應當按照國有建設（劃撥）用地進行賠償。再審申請人有關按照國有建設（劃撥）用地進行評估，在采納比較法時與類似房地產進行比較不妥的主張，缺乏依據支持。
四、關于涉案房屋的合法建筑面積
易建國、易建輝認為，原審法院有關合法面積200㎡、違法面積63.76㎡的認定缺乏事實依據。在涉案房屋無房屋權屬證書、房屋登記簿記載有關建筑面積的情況下，結合望國土鄉字第335號《非耕地建房許可證》、被拆遷房屋平面圖、調查詢問筆錄等在案證據可知，涉案房屋的土地使用權面積為100㎡、建筑總層數為兩層，故原審法院認定合法建筑面積為200㎡并無不妥。
五、關于本案評估時點的確定
在征收案件中，評估報告是確定房屋補償價值的核心證據。評估中如何選擇評估時點，很大程度上決定了案件爭議能否得到實質化解，合法權益能否得到充分保障。就本案而言，岳麓區政府主張依照《國家賠償法》有關賠償直接損失之精神，以2009年1月9日違法強拆行為發生時為本案的評估時點。易建國、易建輝認為，應當以本院2019年4月18日委托評估機構的日期為準。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規定的“應當對被征收房屋所有權人給予公平補償”原則，應貫穿于征收與補償的全過程，否則將影響正常的生產生活秩序和社會穩定。房屋作為一種特殊的財物價格波動較大，為了最大限度的保護當事人的權益，房屋損失賠償時點的確定，應當選擇最能彌補當事人損失的時點。在房屋價格增長較快的情況下，以違法行政行為發生時為準，無法彌補當事人的損失。以法院委托評估時為準，更加符合公平合理的補償原則，為此本案將委托評估機構評估的2019年4月18日作為評估時點。
六、關于本案的賠償數額
再審期間，本院依法委托華運評估公司對房屋損失進行評估。對于涉案房屋的房地產市場價值，華運評估公司按照不同評估時點，出具了兩份評估報告（⒈第1105號評估報告：評估時點為委托評估的2019年4月18日，市場價值為139.68萬元；⒉第1106號評估報告：評估時點為提審立案的2015年6月25日，市場價值為102.84萬元）。
（一）房屋損失的賠償數額。《國家賠償法》第三十二條規定，國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產或者恢復原狀的，予以返還財產或者恢復原狀。該法第三十六條第三、四項規定，應當返還的財產損壞的，能夠恢復原狀的恢復原狀，不能恢復原狀的，按照損害程度給付相應的賠償金；應當返還的財產滅失的，給付相應的賠償金。..........采納2019年4月18日為時點的評估報告更有利于保障申請賠償人的基本生存權利，確保其得到公平合理的產權保護，故岳麓區政府應賠償易建國、易建輝房屋損失139.68萬元。
涉案房屋所在土地被征收時，屬于集體土地。國家征收時已經給予農村集體經濟組織相應的土地補償費，因此在對易建國、易建輝房屋進行賠償時，應當扣除已經給予的土地補償費。但在本案再審期間，岳麓區政府未能在本院指定的期間內提交已經發放給農村集體經濟組織的土地補償費的相關證據。故對岳麓區政府主張在評估總價中扣除相應土地使用權價值的主張，本院不予支持。此外，本案系違法強拆引發的賠償糾紛，結合當地征收集體土地時的補償政策，酌情賠償違法建筑面積的材料損失3188元(63.76㎡×50元)。
（二）房屋的裝飾裝修損失。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《適用行政訴訟法解釋》）第四十七條第三款規定：“當事人的損失因客觀原因無法鑒定的，人民法院應當結合當事人的主張和在案證據，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗、生活常識等，酌情確定賠償數額。”由于涉案房屋已被強拆，且根據現有證據無法查清“裝修時間及裝修檔次”的客觀情況，評估報告在“特殊事項說明”中明確本次評估未將涉案房屋的裝飾裝修損失納入評估范圍。在評估條件已經喪失、評估機構無法直接評估的情況下，本院結合原審查明的事實、雙方的庭審意見，參照《長沙市國有土地上房屋征收裝飾裝修補償參照標準（一）》（2011年12月實施），酌定本案住宅的裝飾裝修損失按照420元/㎡計算，共計84000元。
（三）搬遷、臨時安置補償。《長沙市國有征補辦法》第三十二條第一款規定：“采取貨幣補償或者現房產權調換方式的，給予被征收人一次搬遷費；采取過渡安置產權調換方式的，給予被征收人兩次搬遷費。”該條第三款規定：“區、縣（市）房屋征收部門采取過渡安置產權調換方式補償被征收人住宅的，對自行解決周轉用房的被征收人，應當按實際過渡期限支付臨時安置費；對已向被征收人提供周轉用房的，在約定過渡期限內不支付臨時安置費。采取貨幣補償或者現房產權調換方式的，不支付臨時安置費。”根據上述規定，應當支付再審申請人一次搬遷費。本案住宅的合法建筑面積為200㎡，按照《長沙市人民政府辦公廳關于公布國有土地上房屋征收裝飾裝修補償以及臨時安置費房屋搬遷費相關標準的通知》（長政辦發[2011]104號）第三條關于“征收倉儲、工業生產用房的搬遷費標準按《長沙市國有土地上房屋征收與補償實施辦法》第三十二條第二款執行；其他房屋搬遷費為每戶800元，房屋建筑面積超過30平方米的，超過部分每1平方米增加8元搬遷費”的規定，支付再審申請人一次搬遷費2160元。
（四）停產停業損失以及補助、獎勵問題。《長沙市國有征補辦法》第三十五條規定：“停產停業損失補償按照省人民政府的有關規定執行。對因征收非住宅造成停產停業損失的補償，根據非住宅被征收前的效益、停產停業期限等因素確定。采取貨幣補償或者現房產權調換方式的停產停業期限，按三個月計算；采取過渡安置產權調換方式的停產停業期限，按實際停產停業月數確定。”由于涉案房屋系住宅，不符合“對因征收非住宅造成停產停業損失的補償”情形，有關停產停業損失，包括主張的租金損失，不在本案的賠償范圍。此外，本案亦不符合《長沙市國有征補辦法》第三十六條規定的適當補助和適當獎勵的情形。
（五）關于屋內動產的損失賠償
在行政賠償、補償案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據；因被告的原因導致原告無法就損害情況舉證的，應當由被告就該損害情況承擔舉證責任。本案系違法強拆引發的賠償訴訟，并且易建國、易建輝主張在強拆時受到人身限制等原因，無法獲取強拆時的相關證據。因此，對于本案的動產損失情況，應當由岳麓區政府承擔相應的舉證責任。
本案中，易建國、易建輝請求法院判令岳麓區政府賠償其屋內動產損失33448元。從岳麓區政府在一審期間提交的財產清單、情況說明等證據看，因委托公證的正式手續欠缺、財產清單上“公證員”處沒有公證人員簽名、情況說明上沒有公證處蓋章等問題，缺乏充分有效的證據證明其在強拆前已對屋內動產履行了證據保全義務........本院根據《適用行政訴訟法解釋》第四十七條第三款規定之精神，酌定賠償動產損失30000元。原審法院判決駁回動產損失的賠償請求不妥，本院予以糾正。
綜上，本案一、二審賠償判決在認定再審申請人財產損失及賠償數額方面存在錯誤，應予糾正。依照《中華人民共和國國家賠償法》第二條、第三十二條以及第三十六條第三、四項，《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條以及《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十三條之規定，判決如下：
一、撤銷湖南省高級人民法院（2011）湘高法行終字第106號行政賠償判決；
二、撤銷湖南省長沙市中級人民法院（2011）長中法賠字第0001號行政賠償判決；
三、判令湖南省長沙市岳麓區人民政府在本判決生效之日起三個月內賠償易建國、易建輝涉案房屋損失139.68萬元、材料損失3188元、搬遷補償費2160元、房屋裝飾裝修損失84000元以及屋內動產損失30000元；
四、本案評估費27700元由湖南省長沙市岳麓區人民政府承擔；
五、駁回易建國、易建輝其他訴訟請求。