廣東高院裁判：公安機關(guān)不具有道路交通安全行政執(zhí)法主體資格——黃小花訴深圳交警局、龍崗公安分局道路交通管理行政強制及行政賠償案

【裁判要旨】

根據(jù)《道路交通安全法》(2007修正)第五條、第八十七條、第一百一十二條，《公安部關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉有關(guān)問題的通知》第三點的規(guī)定，維護(hù)交通安全和交通秩序，查處道路交通安全違法行為等相關(guān)職權(quán)已由法律明確授予縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)交通管理部門行使。因此，查扣車輛等交通管理執(zhí)法活動應(yīng)當(dāng)符合上述法律規(guī)定的條件和程序要求，即符合職權(quán)法定原則。《人民警察法》第六條規(guī)定了公安機關(guān)的人民警察按照職責(zé)分工，依法履行包括第三項“維護(hù)交通安全和交通秩序，處理交通事故”在內(nèi)的十四類職責(zé)，該條規(guī)定屬于涵蓋性授權(quán)，但具體到某一類職責(zé)應(yīng)由哪個警察種類負(fù)責(zé)行使，則應(yīng)按職責(zé)分工，依法履職。公安機關(guān)并非公安機關(guān)交通管理部門，不具有道路交通安全行政執(zhí)法主體資格，其對交通違法當(dāng)事人作出“道路交通安全違法行為處理通知書”并扣押車輛的行為，超越法定職權(quán)。

【裁判文書】

廣東省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2018）粵行終1237號

上訴人（原審被告）：深圳市公安局龍崗分局。

法定代表人：官爾杰，該局局長。

委托代理人：朱傳勝，宮霏，均為該局工作人員。

被上訴人（原審原告）：黃小花，女，漢族，1985年3月21日出生，身份證住址：湖南省衡陽縣金蘭鎮(zhèn)元頭村。

委托代理人：劉小躍，廣東新振昌律師事務(wù)所律師。

原審被告：深圳市公安局交通警察局。

法定代表人：徐煒，該局局長。

被上訴人黃小花訴深圳市公安局交通警察局（以下簡稱“深圳交警局”）、深圳市公安局龍崗分局（以下簡稱“龍崗分局”）道路交通管理行政強制及行政賠償糾紛一案，廣東省東莞市中級人民法院于2018年6月1日作出（2017）粵19行初55號行政判決。上訴人龍崗分局不服，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭進(jìn)行審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院經(jīng)審理查明：2009年2月13日，黃小花在深圳市龍崗區(qū)坂田街道騎行一輛紅色深豪牌電動自行車時被坂田派出所巡警截停，以違反深圳市公安局通告為由查扣車輛，并開具編號為“4403-L00020XXX”《公安交通管理行政強制措施憑證（道路交通安全違法行為處理通知書）》（以下簡稱“扣押憑證”）。該憑證并未記載當(dāng)事人信息、違法時間地點，也未在所附的交通安全違法行為（代碼）及處罰依據(jù)列表上標(biāo)注違法事項。僅在“扣留機動車”一欄打鉤，并加蓋了“違反深圳市公安局通告”印章以及“深圳市公安局坂田派出所”公章，落款處加蓋有“深圳市公安局交通警察局交通管理業(yè)務(wù)章（1）”。黃小花的電動自行車被查扣后，向坂田派出所出具購車發(fā)票、車輛合格證及其技術(shù)參數(shù)和性能指標(biāo)等，以證明車輛合法所有權(quán)和電動自行車并未超標(biāo)。但龍崗分局未予采納，一直扣車至今。后黃小花提起行政訴訟。

原告黃小花提供的車輛合格證及參數(shù)指標(biāo)顯示，深豪牌電動自行車的整車質(zhì)量小于等于40公斤，最高車速小于等于20公里每小時。購車發(fā)票上顯示購買日期為2009年2月9日，購車人為黃小花，銷售單位為深圳市龍華中興電動車行，商品名稱為深豪48V電動自行車，同時載明了車架號和電機號，購車金額為1600元。

被告龍崗分局提供一份詢問筆錄，被詢問人是深圳市九洲電動車有限公司負(fù)責(zé)人，述稱案涉深豪牌電動自行車速度和質(zhì)量均超過國家標(biāo)準(zhǔn)。另提供一份稱重說明，但并未顯示稱重的車輛車架號和電機號。

深圳市公安局于2008年9月12日發(fā)布深公通[2008]5號文件《關(guān)于限制摩托車在寶安龍崗兩區(qū)部分道路行駛的通告》（以下簡稱“5號通告”），該通告第四條規(guī)定“超過電動自行車標(biāo)準(zhǔn)的電動車禁止上路行駛”，施行期限是2008年9月21日至2009年3月20日。深圳市公安局又于2008年12月26日發(fā)布深公通[2008]7號文件《關(guān)于禁止摩托車在特區(qū)內(nèi)道路行駛的通告》（以下簡稱“7號通告”），該通告第二條規(guī)定“超過電動自行車標(biāo)準(zhǔn)的電動力二輪車禁止上路行駛”，施行期限是2009年1月1日至2009年6月30日。原審?fù)徶?，兩被告表示無法提供上述通告的報紙刊登信息。

另查，電動自行車通用技術(shù)條件（GB1XXXX—1999）規(guī)定電動自行車最高車速應(yīng)不大于20公里每小時，整車質(zhì)量應(yīng)不大于40公斤。

原審?fù)徶?，原告指稱實際扣車單位是龍崗分局。兩被告也確認(rèn)龍崗分局具體實施案涉的扣車行為，深圳交管局并無實際參與，也無授權(quán)及委托，但并不否認(rèn)扣車憑證的真實性。對于原告質(zhì)疑龍崗分局并沒有上路查扣車輛的執(zhí)法權(quán)，深圳交警局庭審中主張根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》第六條第（三）項“維護(hù)交通安全和交通秩序，處理交通事故”的規(guī)定，只要是人民警察，都具有相關(guān)職權(quán)。

再查，黃小花最初于2009年3月3日向深圳市福田區(qū)人民法院提起行政訴訟時，向深圳市福田區(qū)人民法院預(yù)交50元訴訟費。深圳市福田區(qū)人民法院于2010年3月10日作出（2009）深福法行初字第80號駁回起訴的行政裁定中，未對訴訟費作出處理。其后深圳市中級人民法院的二審行政裁定亦未對該筆訴訟費作出處理。

上述查明的事實，有各方所舉的證據(jù)及庭審筆錄等材料為證。

原審法院認(rèn)為，原告黃小花不服深圳交警局、龍崗分局對其實施的扣押電動自行車行為提起行政訴訟，屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（二）項所列的受案范圍。黃小花作為被扣押財產(chǎn)權(quán)屬人，當(dāng)然具備原告主體資格?？垩簯{證上蓋有深圳交警局和龍崗分局派出所印章，故以深圳交警局和龍崗分局作為共同被告亦符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第四款規(guī)定的被告資格。因此，本訴符合行政訴訟法上的起訴條件。由于原告、兩被告均確認(rèn)案涉扣車行為系由龍崗分局實施，故本案主要針對龍崗分局的扣車行為進(jìn)行合法性審查。

一、認(rèn)定事實方面。龍崗分局扣押黃小花電動自行車所依據(jù)的事實是黃小花駕駛的電動自行車超過國家標(biāo)準(zhǔn)。對此，龍崗分局應(yīng)負(fù)首要的舉證責(zé)任。對于最高車速是否超標(biāo)，龍崗分局提供自稱是案涉電動自行車廠家負(fù)責(zé)人的詢問筆錄，一則該詢問對象是否生產(chǎn)廠家負(fù)責(zé)人的身份無從考證，二則僅憑其個人口述也難以客觀反映該款電動自行車的最高車速是否超標(biāo)，故該份詢問筆錄的證明力較低；對于整車質(zhì)量是否超標(biāo)，龍崗分局提供一份稱重說明及圖片，但該稱重說明及圖片并無直觀反映出稱重過程或者車主在場確認(rèn)，也無反映被稱重車輛的車架號和電機號，故該證據(jù)的證明力也較低。反之，原告黃小花提供了原始的購車發(fā)票、車輛附隨的合格證及其參數(shù)指標(biāo)，直觀可信，能證明被扣押車輛符合電動自行車的國家標(biāo)準(zhǔn)。因此，在龍崗分局未有充分有效證據(jù)證明原告黃小花所駕駛的電動自行車超標(biāo)事實以及沒有足夠有力的反證推翻原告黃小花所提供的達(dá)標(biāo)證據(jù)的情況下，龍崗分局扣押黃小花電動自行車所依據(jù)的主要證據(jù)不足。

二、執(zhí)法依據(jù)方面。龍崗分局以“違反深圳市公安局通告”為由扣押原告電動自行車，但并未指明具體的通告文號。龍崗分局舉出三份通告以證明其有合法的執(zhí)法依據(jù)，但只有其中的5號通告和7號通告的有效期覆蓋本案的執(zhí)法時間。《中華人民共和國人民警察法》第四十四條規(guī)定“人民警察機關(guān)作出的與公眾利益直接有關(guān)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向公眾公布”。上述通告涉及市民限行、禁行事項，顯然與公眾利益有直接關(guān)系，但兩被告并未提供上述兩通告已向社會公眾公布的證據(jù)。因此，龍崗分局未能提供符合前述法律規(guī)定的執(zhí)法依據(jù)，執(zhí)法上存在適用法律錯誤。

三、執(zhí)法主體問題，《中華人民共和國人民警察法》第六條規(guī)定了公安機關(guān)的人民警察按照職責(zé)分工，依法履行包括第（三）項“維護(hù)交通安全和交通秩序，處理交通事故”在內(nèi)的十四類職責(zé)，該條規(guī)定屬于涵蓋性授權(quán)，但具體到某一類職責(zé)應(yīng)由哪個警察種類負(fù)責(zé)行使，則應(yīng)按職責(zé)分工，依法履職。《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款規(guī)定：“國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國道路交通安全管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作?！睆那笆鰞刹糠傻囊?guī)定已然明確，維護(hù)交通安全和交通秩序，處理交通事故等道路交通安全管理工作，依法分工歸口由公安機關(guān)的交通管理部門負(fù)責(zé)。深圳交警局庭審中關(guān)于“只要是人民警察都有相關(guān)職權(quán)”的主張，于法不合，不予采納。本案，龍崗分局并非交通管理部門，不具有道路交通安全行政執(zhí)法主體資格，其向原告發(fā)出“道路交通安全違法行為處理通知書”并扣押車輛的行為，超越法定職權(quán)。

綜上所述，龍崗分局扣押黃小花電動自行車的行為，依據(jù)的主要證據(jù)不足、適用法律錯誤以及超越職權(quán)，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。再依照《中華人民共和國國家賠償法》第四條的規(guī)定，黃小花有取得賠償?shù)臋?quán)利?？紤]到黃小花車輛被扣押時與其購車相差僅為三天，基本屬于新車狀態(tài)，而2009年2月13日扣押至今已逾9年，返還原物明顯于原告不公，且兩被告亦表示無法找回原車。故原告主張照原購買價賠償1600元，有理有據(jù)，予以支持。鑒于扣車憑證加蓋有深圳交警局的業(yè)務(wù)印章，對于其他行政機關(guān)違法使用其扣車憑證實施違法扣車行為，深圳交警局亦應(yīng)負(fù)一定責(zé)任。對龍崗分局的上述賠償責(zé)任，深圳交警局應(yīng)負(fù)補充清償責(zé)任。

依照《訴訟費用交納辦法》第八條第（三）項的規(guī)定，裁定駁回起訴的案件不收取案件受理費。（2009）深福法行初字第80號案中，深圳市福田區(qū)人民法院裁定駁回起訴，應(yīng)按上述規(guī)定不收取案件受理費，后經(jīng)深圳市中級人民法院維持該行政裁定。盡管最終由廣東省高級人民法院撤銷上述行政裁定，但在指定本院審理之前，案件并未進(jìn)入實體審理。故深圳市福田區(qū)人民法院應(yīng)退回黃小花預(yù)交的50元案件受理費。原告黃小花可逕行向深圳市福田區(qū)人民法院辦理退費。

綜上，依照前述法律、法規(guī)的規(guī)定，判決：一、撤銷深圳市公安局龍崗分局于2009年2月13日向黃小花作出的編號為4403-L00020XXX號《公安交通管理行政強制措施憑證（道路交通安全違法行為處理通知書）》；二、深圳市公安局龍崗分局應(yīng)于本判決發(fā)生法律效力之日起十日內(nèi)向黃小花支付賠償金1600元；三、深圳市公安局交通警察局對前述第二項內(nèi)容承擔(dān)補充清償責(zé)任。本案收取案件受理費50元，由被告深圳市公安局龍崗分局負(fù)擔(dān)（原告黃小花已預(yù)交，原審法院不作退回，由被告深圳市公安局龍崗分局逕行支付給黃小花。）

龍崗分局不服原審判決，上訴請求撤銷原審判決，確認(rèn)上訴人查扣黃小花的非法電動車合法，判令黃小花承擔(dān)訴訟費用。主要理由如下：一、一審法院單方面采信被上訴人提交的證據(jù)，導(dǎo)致判決認(rèn)定事實錯誤。黃小花提供的發(fā)票與銷售單不一致，發(fā)動機號、車架號可以自行補寫，根本無法證明該發(fā)票記載的發(fā)動機號、車架號與實際車輛上一致，其次，黃小花提供的合格證存疑，合格證由生產(chǎn)廠家自行印制，并未得到質(zhì)量檢測部門的復(fù)核和認(rèn)定，故不能作為合格、合法商品的憑證。根據(jù)合格證上顯示的生產(chǎn)廠家為“深圳市九州龍電動車有限公司”而查詢商事登記記錄，深圳市尚未發(fā)現(xiàn)該公司的工商備案、登記、注冊以及其他相關(guān)的信息，是否屬于黑作坊、黑加工點制造、拼裝的車輛不得而知，允許這樣的車輛堂而皇之上路，就是漠視公共安全和人民群眾的安全，最后，上訴人提供的證據(jù)，除了人證外，“稱重”證據(jù)雖然在程序上有細(xì)微瑕疵，但是足以作為認(rèn)定被上訴人車輛為非法電動車的依據(jù)，以細(xì)微程序問題完全否定實體事實，缺乏客觀支撐。二、上訴人查扣非法車輛的法律依據(jù)已經(jīng)提交，一審法院以未提供向公眾公布的證據(jù)為由予以否定，缺乏事實和法律依據(jù)。上訴人提交的《關(guān)于限制摩托車在寶安龍崗兩區(qū)部分道路行駛的通告》（深公通（2008）5號）《關(guān)于禁止摩托車在特區(qū)內(nèi)道路行駛的通告》（深公通92008）7號》、《關(guān)于限制摩托車在寶安龍崗兩區(qū)部分道路行駛的通告》等法律依據(jù)，均系深圳市公安局向公眾發(fā)布的指令性通告，因年代久遠(yuǎn)，上訴人在答辯期內(nèi)難以搜集提交公告載體（報紙刊登或者電臺播放）證據(jù)，但該依據(jù)并非偽造或者虛構(gòu)。但法院在宣判前應(yīng)當(dāng)全面審查該證據(jù)的真實性、合法性和關(guān)聯(lián)性，況且向深圳市公安局核實并非一件難事，法院在尚未核實前就直接否定上訴人的查扣依據(jù)，實屬不妥。三、上訴人查扣非法車輛屬于履行法定職責(zé)，判定上訴人超越法定職責(zé)違背立法本意。關(guān)于基層派出所能否查扣非法上路行駛的車輛的問題，上訴人在一審答辯時已經(jīng)明確闡述了查扣非法車輛行為的正當(dāng)性和合法性，人民警察履行法定職責(zé)并不能自由選擇，只要法律有規(guī)定、上級有命令且在職責(zé)范圍內(nèi)，就必須予以履行。同時，深圳市具有獨立的立法權(quán)和解釋權(quán)，對于本市范圍內(nèi)開展的查扣行動，是深圳市公安局組織領(lǐng)導(dǎo)下的全市范圍內(nèi)的專項執(zhí)法活動，其中深圳市交通管理局作為主要執(zhí)法者，基層派出所作為輔助執(zhí)法者，并不違反行政法對于聯(lián)合執(zhí)法的規(guī)定，且扣條上明確加蓋了兩個機關(guān)的印章，更加說明派出所并不是單獨執(zhí)法，而在公安交通管理部門的指導(dǎo)下開展聯(lián)合執(zhí)法，因此并未超越法定職權(quán)。

被上訴人黃小花未提交書面答辯意見。

原審被告深圳交警局未提交書面答辯意見。

經(jīng)審查，本院對原審法院經(jīng)審理查明的事實予以確認(rèn)。

本院認(rèn)為，關(guān)于被訴扣車行為的事實根據(jù)問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條規(guī)定：“被告對作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)。……”。本案龍崗分局以超過電動自行車國家標(biāo)準(zhǔn)為由扣押黃小花涉案的電動自行車，因此，本案審查的重點是龍崗分局扣押黃小花的涉案電動自行車是否超過國家標(biāo)準(zhǔn)。對于該問題，龍崗分局在訴訟過程中向法院提供詢問筆錄及稱重說明、圖片等證據(jù)材料，以證明涉案電動自行車超過國家標(biāo)準(zhǔn)。由于上述詢問筆錄并不足以證明彭星燎為涉案電動自行車廠家負(fù)責(zé)人以及涉案電動自行車車速超過國家標(biāo)準(zhǔn)，上述稱重說明及圖片亦未能反映被稱重車輛的車架號和電機號，稱重過程沒有利害關(guān)系人黃小花到場確認(rèn)，且黃小花不認(rèn)可該稱重結(jié)果，故不足以證實被稱重的電動自行車就是涉案電動自行車。而黃小花在訴訟期間向法院提供了原始的購車發(fā)票、車輛附隨的合格證及其參數(shù)指標(biāo)，證明其被扣押車輛符合電動自行車的國家標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)上述舉證責(zé)任分配法律規(guī)定，原審法院經(jīng)審理認(rèn)定龍崗分局以超過電動自行車國家標(biāo)準(zhǔn)為由扣押黃小花電動自行車，主要證據(jù)不足，并判決撤銷被訴的《公安交通管理行政強制措施憑證（道路交通安全違法行為處理通知書）》，并無不當(dāng)。

關(guān)于深公通[2008]5號通告是否已向社會公眾發(fā)布的問題。龍崗分局在二審期間補充提交了《關(guān)于我局查扣電動車依據(jù)已經(jīng)公告的情況說明》，并附有深圳市公安局于2008年9月18日在《深圳特區(qū)報》B3版刊登了《關(guān)于限制摩托車在寶安龍崗兩區(qū)部分道路行駛的通告》（深公通[2008]5號）的相關(guān)照片。經(jīng)審查，由于上述報紙內(nèi)容屬于客觀存在且當(dāng)?shù)厝罕姽氖聦?，因此，上述通告發(fā)布的事實本院予以確認(rèn)。但執(zhí)法部門查處交通違法行為仍應(yīng)符合法定的條件和程序要求。

關(guān)于執(zhí)法主體問題。《中華人民共和國道路交通安全法》(2007修正)第五條規(guī)定：“國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國道路交通安全管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作?！钡诎耸邨l規(guī)定：“公安機關(guān)交通管理部門及其交通警察對道路交通安全違法行為，應(yīng)當(dāng)及時糾正?！钡谝话僖皇l規(guī)定：“公安機關(guān)交通管理部門扣留機動車、非機動車，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場出具憑證，并告知當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)到公安機關(guān)交通管理部門接受處理。公安機關(guān)交通管理部門對被扣留的車輛應(yīng)當(dāng)妥善保管，不得使用?！薄豆膊筷P(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉有關(guān)問題的通知》第三點規(guī)定：“嚴(yán)格執(zhí)行行政處罰主體的規(guī)定，不得違法委托公安行政處罰權(quán)和越權(quán)實施行政處罰。……在公安機關(guān)內(nèi)部，各警種、各部門之間也不能越權(quán)辦案、越權(quán)處罰。……”根據(jù)上述規(guī)定，維護(hù)交通安全和交通秩序，查處道路交通安全違法行為等相關(guān)職權(quán)已由法律明確授予縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)交通管理部門行使。因此，查扣車輛等交通管理執(zhí)法活動應(yīng)當(dāng)符合上述法律規(guī)定的條件和程序要求，即符合職權(quán)法定原則。原審法院經(jīng)審理認(rèn)定，《中華人民共和國人民警察法》第六條關(guān)于公安機關(guān)的人民警察履行職責(zé)的規(guī)定，屬于公安機關(guān)各警察種類履行職責(zé)的概括表述，具體到某一類職責(zé)應(yīng)由哪個警察種類負(fù)責(zé)履行，應(yīng)按職責(zé)分工，依法履職；本案龍崗分局并非公安機關(guān)交通管理部門，不具有道路交通安全行政執(zhí)法主體資格，其向黃小花作出“道路交通安全違法行為處理通知書”并扣押車輛的行為，不符合上述法律規(guī)定，并無不當(dāng)。

綜上，上訴人龍崗分局以超過國家標(biāo)準(zhǔn)為由扣押黃小花的電動自行車主要證據(jù)不足，原審判決撤銷被訴的《公安交通管理行政強制措施憑證（道路交通安全違法行為處理通知書）》，并考慮到黃小花車輛被扣押時與其購車時間相差僅為三天，基本屬于新車狀態(tài)，自2009年2月13日起扣押至今已逾9年，且龍崗分局和深圳交警局亦表示無法找回原車，故判決龍崗分局賠償黃小花購車款1600元，并無不當(dāng)，本院依法予以維持。上訴人龍崗分局上訴主張，黃小花提供的合格證存疑、不能作為該電動自行車符合上路條件的憑證，上訴人查扣車輛屬于履行法定職責(zé)等，上訴請求撤銷原審判決，確認(rèn)上訴人查扣黃小花的非法電動車合法，判令黃小花承擔(dān)訴訟費用，因理據(jù)不足，本院不予采納。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

本案二審案件受理費50元，由深圳市公安局龍崗分局負(fù)擔(dān)。本判決送達(dá)后，被上訴人黃小花可依據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第三十七條規(guī)定向上訴人深圳市公安局龍崗分局申請支付賠償金。

本判決為終審判決。